土地征收補(bǔ)償管理精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識(shí)的探索者，寫作是一種獨(dú)特的藝術(shù)，我們?yōu)槟鷾?zhǔn)備了不同風(fēng)格的5篇土地征收補(bǔ)償管理，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

根據(jù)憲法和土地管理法的規(guī)定，國(guó)家征收集體土地應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收土地的農(nóng)民進(jìn)行不降低生活水平為原則的補(bǔ)償，從所有權(quán)占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能分析，任何標(biāo)的物的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循等價(jià)有償原則，否則違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。在美國(guó)，財(cái)產(chǎn)法將憲法規(guī)定的合理補(bǔ)償規(guī)定為補(bǔ)償所有者財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)格，包括財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來(lái)盈利的折扣價(jià)格。“對(duì)抗政府的一系列的干預(yù)，補(bǔ)償可能是一個(gè)很有力的武器?！蔽覈?guó)現(xiàn)行的土地補(bǔ)償制度主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1.補(bǔ)償原則

各國(guó)的土地立法中都規(guī)定了土地征收補(bǔ)償制度，我國(guó)也不例外，目前通常采用的補(bǔ)償原則主要有三個(gè);一是征收土地的補(bǔ)償費(fèi)是補(bǔ)償或補(bǔ)質(zhì)的，而不是地價(jià);二是按照被征收土地的原有用途補(bǔ)償;三是依照法定標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。隨著我國(guó)《物權(quán)法》的頒行，對(duì)征收補(bǔ)償又作了更加明確具體的規(guī)定，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。新的規(guī)定體現(xiàn)了黨和國(guó)家關(guān)于征地補(bǔ)償安置必須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的原則。

2.補(bǔ)償項(xiàng)目及支付對(duì)象

1998年修改后的《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。2007年頒行的《物權(quán)法》增加了新的規(guī)定:征地補(bǔ)償費(fèi)用包括依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。

支付對(duì)象是向被征地的集體土地所有權(quán)人支付的土地補(bǔ)償費(fèi)，向青苗及地上附著物所有權(quán)人支付的青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，向因征地而造成的富余勞動(dòng)力支付的安置補(bǔ)助費(fèi)。

3.補(bǔ)償安置費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)

征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征用前3年平均年產(chǎn)值的15倍。至于青苗補(bǔ)助費(fèi)和其他地面附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按各省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定執(zhí)行?

二、當(dāng)前土地征收補(bǔ)償制度存在的主要問(wèn)題

1.“公共利益需要”缺乏明確的法律界定

如同前面分析，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有對(duì)“公共利益”作出明確規(guī)定，哈耶克指出，社會(huì)為之組織起來(lái)的“社會(huì)目標(biāo)”或“共同目的”通常被含糊其辭的表達(dá)為“公共利益”“全體福利”或“全體利益”。實(shí)踐中建設(shè)項(xiàng)目繁多，“公共利益”需要的尺度很難把握，政府在巨大經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，極易打著公共利益的幌子，將商業(yè)目的用地納入土地征收的范圍，從而損害被征收土地集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益。

2.土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、范圍過(guò)窄

(1)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。低成本征地，極易導(dǎo)致有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)征地行為的隨意性、嚴(yán)重侵害相對(duì)人權(quán)益?補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)合理，補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確，甚至使失地農(nóng)民徹底失去生存的依靠，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很難以保證被征地農(nóng)民維持現(xiàn)有的生活水平，更忽略了農(nóng)民對(duì)土地所擁有的土地發(fā)展權(quán)。

(2)低價(jià)征收，高價(jià)出讓，補(bǔ)償費(fèi)用難到農(nóng)民手中。我國(guó)土地管理法中明確規(guī)定了土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在著不足。在實(shí)踐中，有的縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與到補(bǔ)償收益的分配中，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人得到的補(bǔ)償減少。同時(shí)，土地補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)的使用、管理缺乏必要的約束和監(jiān)督，農(nóng)民得不到妥善安置的情況時(shí)有發(fā)生。

3.征地程序欠缺，透明度不高，將農(nóng)民置之度外

科學(xué)合理的土地征收程序可以預(yù)先設(shè)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，規(guī)定其決策的依據(jù)和步驟，避免行政機(jī)關(guān)專斷和，保證土地征收的順利進(jìn)行。但是在我國(guó)，土地征收程序的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，缺少必要的監(jiān)督機(jī)制，容易帶來(lái)行政權(quán)力的泛濫。且由于土地征收費(fèi)用低，很多土地被征收后閑置，造成大量土地資源的浪費(fèi)，使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。被征收土地者在整個(gè)土地征收過(guò)程中處于被動(dòng)的劣勢(shì)地位，如補(bǔ)償方案的確定是由政府核準(zhǔn)并實(shí)施，征收程序的公正性難以保障。農(nóng)民尋求救濟(jì)往往采取集體上訪甚至更為極端的解決方法，成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

三、土地征收補(bǔ)償制度完善的主要思路

1.民主的決策。明確界定“公共利益”，“公共利益”一定要通過(guò)“公共程序”去尋求。因此，必須明確以下兩點(diǎn):一是將商業(yè)性用地嚴(yán)格排除在外，當(dāng)土地與商業(yè)性相聯(lián)系時(shí)，就不能通過(guò)土地征收的手段來(lái)實(shí)現(xiàn);二是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制土地征收的范圍，盡可能減少征收集體土地，只有合理規(guī)劃，嚴(yán)格審批，才能有效保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地使用權(quán)。土地征收過(guò)程中，注重被征收土地者在整個(gè)過(guò)程中的參與，設(shè)置科學(xué)合理的救濟(jì)措施，保證在發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，被征收土地者可以通過(guò)多種救濟(jì)途徑維護(hù)自己的利益。

篇2

第二條住房拆遷中關(guān)于貨幣化加配購(gòu)安置房的安置方式不再執(zhí)行，一律實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置方式。

每個(gè)應(yīng)予住房安置人員按30平方米實(shí)行等面積調(diào)換，互不支付差價(jià)。每個(gè)應(yīng)予住房安置人員根據(jù)申請(qǐng)可增購(gòu)10平方米，獨(dú)生子女戶可再增購(gòu)10平方米，增購(gòu)面積購(gòu)房款按建安成本價(jià)支付。

被搬遷人人均原合法住房面積（不含披房、附房）低于30平方米的，按30平方米計(jì)算住房應(yīng)安置面積；高于應(yīng)安置面積的，高出部分按搬遷住房重置價(jià)補(bǔ)償給被搬遷人。

第三條1人戶應(yīng)對(duì)應(yīng)調(diào)換安置A戶型房，戶型內(nèi)超產(chǎn)權(quán)調(diào)換面積部分按建安成本價(jià)執(zhí)行。經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)后跨戶型購(gòu)買安置房的，超A戶型面積部分一律按超面積價(jià)格支付購(gòu)房款。

被搬遷戶家庭應(yīng)予住房安置人員3人以上（含3人）的，根據(jù)應(yīng)安置面積（含增購(gòu)面積）可在安置房戶型中等面積調(diào)換2套以上（含2套）安置房。

《實(shí)施細(xì)則》中有關(guān)準(zhǔn)予跨戶型購(gòu)買安置房的規(guī)定不再執(zhí)t">

第四條因房屋結(jié)構(gòu)、套型等原因，造成應(yīng)安置人員家庭實(shí)際購(gòu)買的安置房總面積超過(guò)其產(chǎn)權(quán)調(diào)換面積（含增購(gòu)面積）的，對(duì)應(yīng)戶型每套安置房超面積5平方米以內(nèi)（含5平方米）的，按建安成本價(jià)支付購(gòu)房款；大于5平方米的，按超面積價(jià)格支付購(gòu)房款。

第五條關(guān)于被搬遷戶住房安置到高層安置房的優(yōu)惠辦法，按以下規(guī)定執(zhí)行：

（一）自安置房交鑰匙之日起3年內(nèi)，物業(yè)費(fèi)按多層物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取，電梯和二次供水產(chǎn)生的運(yùn)行費(fèi)用免于收取；第4年、第5年，超出多層物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以上部分減半收取，電梯和二次供水產(chǎn)生的運(yùn)行費(fèi)按收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)減半收取。減免費(fèi)用由安置房建設(shè)責(zé)任主體單位承擔(dān)。

2014年12月31日后簽訂房屋搬遷協(xié)議的，不再享受上述優(yōu)惠。

（二）高層安置房樓層層次費(fèi)費(fèi)率系數(shù)由各安置房建設(shè)責(zé)任主體單位參照國(guó)家有關(guān)規(guī)范制定。

第六條將《補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的符合住房安置戶的搬家獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由最高5000元/戶調(diào)整為最高5000元/人。

有合法住房無(wú)應(yīng)安置人員的搬家獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍按最高5000元/戶執(zhí)行。

第七條將《補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的住房被拆遷應(yīng)安置人員過(guò)渡費(fèi)由每月200元/人調(diào)整為每月>300元/人。

住房已搬遷完畢但不具備領(lǐng)房條件尚在過(guò)渡的應(yīng)安置人員比照上述規(guī)定執(zhí)行，增加的費(fèi)用由原支付渠道承擔(dān)。

第八條在《辦法》、《補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》和《實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定的對(duì)非住宅房（企業(yè)類）進(jìn)行套補(bǔ)補(bǔ)償方式的基礎(chǔ)上，增加對(duì)非住宅房（企業(yè)類）及附屬物按重置價(jià)進(jìn)行評(píng)估的方式，由被搬遷人選擇。被搬遷人選擇評(píng)估方式的，評(píng)估費(fèi)用納入征收成本。

被搬遷人在規(guī)定的期限內(nèi)未做選擇的，視為按評(píng)估方式進(jìn)行補(bǔ)償。

按評(píng)估方式進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，由征收機(jī)構(gòu)告知被搬遷人在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，從在我市注冊(cè)且符合資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)名單中隨機(jī)選定評(píng)估機(jī)構(gòu)；逾期未選定的，由征收機(jī)構(gòu)隨機(jī)選定。

第九條將《補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》中關(guān)于房屋裝飾裝修按實(shí)計(jì)補(bǔ)方式調(diào)整為打捆補(bǔ)償和凈值評(píng)估補(bǔ)償兩種方式供被搬遷人選擇：

（一）被搬遷人選擇房屋裝飾裝修打捆補(bǔ)償方式的，其裝潢補(bǔ)償金額按合法住宅補(bǔ)償總額的35%予以一次性計(jì)補(bǔ)；

（二）被搬遷人選擇據(jù)實(shí)補(bǔ)償要求凈值評(píng)估的，由被搬遷人申請(qǐng)并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，從在我市注冊(cè)且符合資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)名單中隨機(jī)選定評(píng)估機(jī)構(gòu)，評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)人房屋裝飾裝修情況經(jīng)申請(qǐng)人和征收機(jī)構(gòu)雙方現(xiàn)場(chǎng)共同確認(rèn)后予以凈值評(píng)估，評(píng)估結(jié)果作為補(bǔ)償依據(jù)，評(píng)估費(fèi)用納入征收成本；被搬遷人逾期未選定評(píng)估機(jī)構(gòu)的，視為放棄申請(qǐng)，其裝潢補(bǔ)償金額按照本條第（一）項(xiàng)規(guī)定的方式確定。

第十條調(diào)整《關(guān)于集體土地上房屋權(quán)屬登記有關(guān)具體政策的補(bǔ)充規(guī)定的通知》（集權(quán)組〔〕2號(hào)）中關(guān)于未婚家庭成員分立戶安置年齡標(biāo)準(zhǔn),將已達(dá)到晚婚年齡（男25周歲、女23周歲）的未婚家庭成員調(diào)整為已達(dá)到法定結(jié)婚年齡（男22周歲、女20周歲）的未婚家庭成員。

第十一條統(tǒng)一國(guó)有和集體所有林地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：

（一）集體所有的林地征收時(shí)按《補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》劃定的區(qū)片范圍內(nèi)征地區(qū)片綜合地價(jià)執(zhí)行，其林地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)比例劃分及分配辦法仍按《辦法》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行；

（二）國(guó)有林場(chǎng)林地參照集體林地區(qū)片征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，林場(chǎng)周邊有多個(gè)區(qū)片的，按周邊區(qū)片的最高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，補(bǔ)償費(fèi)的分配由國(guó)有林場(chǎng)按國(guó)有資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第十二條調(diào)整林木補(bǔ)償費(fèi)補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)。有林權(quán)證的集體林場(chǎng)和國(guó)有林場(chǎng)上的林木補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由用地單位和被征地單位協(xié)議確定，調(diào)整為進(jìn)入主伐期有蓄積量的3300元／畝，無(wú)蓄積幼齡林、新造林的2800元／畝。

第十三條用地單位按2600元/平方米計(jì)算被搬遷人住房應(yīng)安置面積建設(shè)成本并支付給安置房建設(shè)責(zé)任主體單位。

經(jīng)允許增購(gòu)安置房面積的，增購(gòu)面積部分的建設(shè)成本與建安成本的價(jià)格差額，由用地單位支付給安置房建設(shè)責(zé)任主體單位。

安置房配建的商業(yè)用房銷售凈收益經(jīng)審計(jì)后上繳市財(cái)政統(tǒng)籌安排，專項(xiàng)用于安置房建設(shè)資金平衡。

第十四條2012年度安置房建安成本價(jià)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為2080元/平方米、超面積價(jià)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為4300元/平方米。

2012年以后的安置房建安成本、建設(shè)成本以及超面積價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，由市住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門會(huì)同物價(jià)、房屋征管部門根據(jù)實(shí)際情況確定，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后于每年2月底前。

篇3

【關(guān)鍵詞】土地征收 農(nóng)村集體建設(shè)用地 使用權(quán)流轉(zhuǎn)

【中圖分類號(hào)】D922.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

土地征收是一項(xiàng)重要的土地法律制度。2014年1月20日國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出要“加快推進(jìn)征地制度改革”。2014年9月29日下午，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議上也提出“要探索集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。”因此，我們必須認(rèn)真、深入地思考、探討和研究我國(guó)現(xiàn)行的土地征收法律制度。

立法評(píng)介

土地征收專指國(guó)家為了公共利益的需要，以補(bǔ)償為前提，強(qiáng)制取得農(nóng)村集體土地所有權(quán)的活動(dòng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，尤其是工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快決定了土地征收的不可避免。

為了規(guī)范土地征收活動(dòng)，我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！保ǖ谑畻l第三款）《土地管理法》也規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！保ǖ诙l第四款）這兩條立法規(guī)定奠定了我國(guó)土地征收制度的法律基礎(chǔ)，也構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度的基本內(nèi)容。同發(fā)達(dá)國(guó)家的土地征收相比，我國(guó)的土地征收制度存在著明顯的硬傷。這些硬傷的主要表現(xiàn)是兩個(gè)“不明確”：征收的前提不明確和征收的補(bǔ)償不明確。

法律制度的缺陷必然導(dǎo)致法律實(shí)踐的扭曲和走形。在這一硬傷明顯的土地征收制度的助推下，我國(guó)土地征收活動(dòng)很快步入了快車道。在這條快車道上，政府征收土地的欲望日益膨脹，征收土地的速度一年比一年快，征收土地的數(shù)量也一年比一年多。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究報(bào)告顯示，“1990年至2002年間，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地4736萬(wàn)畝；2005年征地面積445.4萬(wàn)畝，2010年猛增到688.9萬(wàn)畝，年均增幅超過(guò)9%。預(yù)測(cè)至2030年，被征耕地將超5450畝?！雹僭谶@些數(shù)量巨大的土地征收中，有些是必需的，是正當(dāng)?shù)摹５牵渲幸灿泻芏嗍遣槐匾?、不正?dāng)?shù)臑E征、濫用。這些濫征、濫用行為，既造成了土地浪費(fèi)，又危害了糧食安全，更加劇了征收者與被征收者，也就是國(guó)家、政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民之間的矛盾對(duì)立和利益沖突，嚴(yán)重的還會(huì)造成、流血事件發(fā)生，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)的不穩(wěn)定，影響社會(huì)的和諧與安全。因此，我們亟需克服我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度的硬傷，迅速完善我國(guó)的土地征收制度。只有這樣才能逐步克服，乃至杜絕土地征收中的濫征、濫用現(xiàn)象，確保我國(guó)耕地的18億畝紅線不被突破。因此，筆者認(rèn)為，我們必須盡快從明確土地征收的前提和明確土地征收的補(bǔ)償兩個(gè)方面完善土地征收制度。

明確土地征收的前提

為了嚴(yán)格土地征收活動(dòng)，保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)益，我國(guó)《土地管理法》將“為了公共利益的需要”設(shè)定為國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收的唯一理由，同時(shí)也是我國(guó)土地征收的唯一前提。關(guān)于這一點(diǎn)，立法是明確的，學(xué)術(shù)界的認(rèn)識(shí)也是統(tǒng)一的。但是，由于其中“公共利益”的內(nèi)涵與外延模糊不清，最終導(dǎo)致了我國(guó)土地征收前提的不明確。因此，為了清楚土地征收的前提，就必須首先對(duì)“公共利益”的內(nèi)涵與外延進(jìn)行界定。

何謂“公共利益”？我國(guó)的土地立法一直采用高度概括和抽象的模式界定之。由于地方利益、部門利益和領(lǐng)導(dǎo)意志時(shí)常成為土地征收的先導(dǎo)，因此，“公共利益”在征收過(guò)程中總是被政府以“政府規(guī)劃”、“城市規(guī)劃”、“發(fā)展需要”的方式作擴(kuò)大解釋。這種擴(kuò)大解釋被經(jīng)常和廣泛運(yùn)用，致使不少出于商業(yè)目的、經(jīng)濟(jì)目的的用地時(shí)常冒充公共利益，國(guó)家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。對(duì)于“公共利益”的這種擴(kuò)大解釋，是導(dǎo)致我國(guó)目前土地征收市場(chǎng)混亂，導(dǎo)致不當(dāng)征收和土地不當(dāng)流失的最主要原因，應(yīng)當(dāng)引起我們的高度注意和重視。

如何明確“公共利益”的內(nèi)涵與外延，不同國(guó)家的立法做法是不同的，學(xué)術(shù)界的認(rèn)識(shí)也是不統(tǒng)一的。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)采用列舉兼概括式的立法體例對(duì)“公共利益”進(jìn)行法律規(guī)范，其立法結(jié)構(gòu)為列舉+概括。即：國(guó)家機(jī)關(guān)和軍事事業(yè)用地；交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)用地；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共事業(yè)用地；國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目用地；其他由政府興辦的且以公益為目的的事業(yè)用地。其中前幾項(xiàng)為列舉，最后一項(xiàng)為概括。

“列舉+概括”的模式較之于以往的單一列舉和單一概括模式具有三個(gè)明顯的優(yōu)點(diǎn)。第一，規(guī)范性強(qiáng)。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進(jìn)行土地征收的公共（益）事業(yè)，也就為土地征收確立了一個(gè)法定的、嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，能夠保證土地征收權(quán)的規(guī)范行使；第二，限制性強(qiáng)。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進(jìn)行土地征收的公共（益）事業(yè)，也就限制了那些為了商業(yè)目的而進(jìn)行的土地征收；第三，適當(dāng)?shù)撵`活性。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進(jìn)行土地征收的公共（益）事業(yè)，最后一項(xiàng)使土地征收具有了一定的靈活性，便可以適應(yīng)迅速發(fā)展、不斷變化的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。

明確土地征收的補(bǔ)償

土地征收，必然會(huì)影響到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的生產(chǎn)和生活，嚴(yán)重的還會(huì)影響到他們的生存與發(fā)展。在這種情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民要求征地主體對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償便是天經(jīng)地義的事情。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》充分肯定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的補(bǔ)償訴求，明確規(guī)定征地過(guò)程中應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民“給予補(bǔ)償”。這就是我國(guó)關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)娜苛⒎ㄒ?guī)定，也恐怕是世界上“最原則”、“最高度概括”的土地征收補(bǔ)償制度。實(shí)踐表明，寥寥“給予補(bǔ)償”四個(gè)字難以真正架構(gòu)我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度。同時(shí)，僅僅依靠“給予補(bǔ)償”四個(gè)字也無(wú)法保證土地征收活動(dòng)的順利進(jìn)行。因此，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)從補(bǔ)償原則、補(bǔ)償主體、被補(bǔ)償主體、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序等方面架構(gòu)我國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度，使之不斷具體、明確、清楚、可操作。

補(bǔ)償原則。法律原則之于法律制度建設(shè)的意義是巨大的。在土地征收補(bǔ)償中，我們必須首先確立科學(xué)的、切實(shí)可行的補(bǔ)償原則。筆者認(rèn)為，在土地征收補(bǔ)償中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下三項(xiàng)法律原則。

第一，直接補(bǔ)償與間接補(bǔ)償相結(jié)合的原則。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地被國(guó)家征收后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織便喪失了進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)村村民也喪失了生活的主要來(lái)源。這種喪失，既有當(dāng)前利益的喪失，也有長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的喪失；既可能影響眼下的生存，又可能影響到長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。因此，在土地征收補(bǔ)償中，征收人一定要兼顧農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的長(zhǎng)短期利益，通過(guò)直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償措施，使失地農(nóng)民眼前能夠生存，長(zhǎng)遠(yuǎn)能夠發(fā)展。一般而言，直接補(bǔ)償針對(duì)的是當(dāng)前，間接補(bǔ)償針對(duì)的是長(zhǎng)遠(yuǎn)，二者之有機(jī)結(jié)合才能使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民既無(wú)遠(yuǎn)憂，也無(wú)近愁。

第二，貨幣補(bǔ)償與非貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的原則。貨幣補(bǔ)償在各國(guó)的土地征收補(bǔ)償中均是最主要和最經(jīng)常使用的一種補(bǔ)償方式。我國(guó)《土地管理法》也將貨幣補(bǔ)償作為一種主要的補(bǔ)償方式，并對(duì)之做了具體規(guī)定。實(shí)踐證明，貨幣補(bǔ)償是必須的、必要的，但卻不是萬(wàn)能的。近年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和生活水平的不斷提高，絕大多數(shù)失地農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織已不再滿足于單一的貨幣補(bǔ)償。他們經(jīng)常向土地征收人提出一些非貨幣補(bǔ)償?shù)囊?。合情、合理、合法的非貨幣補(bǔ)償要求，應(yīng)當(dāng)?shù)玫嚼斫?、支持和滿足。

對(duì)于農(nóng)村村民的這些非貨幣補(bǔ)償要求，有些市縣人民政府已經(jīng)開始了積極實(shí)踐。近些年來(lái)，一些市縣人民政府陸續(xù)創(chuàng)造出了“社保型補(bǔ)償”、“就業(yè)型補(bǔ)償”、“培訓(xùn)型補(bǔ)償”、“房東型補(bǔ)償”、“股東型補(bǔ)償”等多種多樣的非貨幣補(bǔ)償形式。這些非貨幣補(bǔ)償形式，滿足了農(nóng)村村民的實(shí)際需求，深受廣大農(nóng)村村民歡迎，值得肯定和推廣。

第三，從寬補(bǔ)償與從高補(bǔ)償相結(jié)合的原則。補(bǔ)償說(shuō)到底是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，其核心是補(bǔ)償是否充足的問(wèn)題。補(bǔ)償是否充足主要取決于兩個(gè)因素，一個(gè)是補(bǔ)償?shù)姆秶粋€(gè)是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。前者決定著補(bǔ)償?shù)膹V度，后者決定著補(bǔ)償?shù)纳疃?。與其他國(guó)家的征地補(bǔ)償相比，我國(guó)的征地補(bǔ)償明顯不足，主要表現(xiàn)在補(bǔ)償范圍偏窄和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低兩個(gè)方面。這種不足已經(jīng)影響到了被征地農(nóng)村村民的實(shí)際生活水平，也影響到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進(jìn)行和農(nóng)村社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。因此，在土地征收補(bǔ)償中，土地征收人應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力發(fā)展水平和人民群眾的實(shí)際生活水平，適當(dāng)拓寬補(bǔ)償?shù)姆秶⒉粩嗵岣哐a(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，盡可能從寬、從高地向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民提供補(bǔ)償。

目前，不少市縣人民政府，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的市縣人民政府已經(jīng)在現(xiàn)行法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，在政策允許的范圍和幅度內(nèi)，給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民以較高，甚至是極高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，受到了廣大農(nóng)村村民的歡迎和好評(píng)。

補(bǔ)償主體。土地征收補(bǔ)償主體的確定，可以從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面加以認(rèn)識(shí)和確定。從理論角度來(lái)看，國(guó)家是唯一的補(bǔ)償主體。之所以由國(guó)家進(jìn)行補(bǔ)償，是因?yàn)閲?guó)家是唯一正當(dāng)、合法的土地征收主體和土地征收中最大的受益者。從實(shí)踐角度來(lái)看，市縣人民政府是實(shí)際的、具體的補(bǔ)償主體，由其代行國(guó)家履行征收補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。司法實(shí)踐中，不少案件以市縣國(guó)土資源管理部門為征收主體、補(bǔ)償主體、案件被告的做法是錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

被補(bǔ)償主體。關(guān)于被補(bǔ)償主體，我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定和征收補(bǔ)償實(shí)踐都是一致的，均將被補(bǔ)償主體確定為兩個(gè)，一個(gè)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，一個(gè)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)村村民。有所不同的是，兩個(gè)被補(bǔ)償主體承載的補(bǔ)償內(nèi)容是不相同的。一般而言，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等補(bǔ)償費(fèi)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承載；當(dāng)征地補(bǔ)償為非貨幣補(bǔ)償，尤其是與身份相連時(shí)，則其承載主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)村村民。

無(wú)論哪種承載，都必須以土地征收協(xié)議的方式進(jìn)行，都必須保證補(bǔ)償?shù)募皶r(shí)到位。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承載的補(bǔ)償協(xié)議中，應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等補(bǔ)償費(fèi)直接、及時(shí)、如數(shù)的支付給該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，防止層層克扣、關(guān)關(guān)扒皮的轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)象；在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員承載的補(bǔ)償協(xié)議中，應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障補(bǔ)償協(xié)議面對(duì)具體的農(nóng)村村民，并征求其家庭成員的意見，杜絕和減少代簽、漏簽現(xiàn)象。

補(bǔ)償范圍。補(bǔ)償范圍解決對(duì)什么進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，決定著補(bǔ)償?shù)膹V度，是土地征收補(bǔ)償中的一個(gè)核心問(wèn)題。

關(guān)于補(bǔ)償范圍，不同的國(guó)家和地區(qū)有不同的規(guī)定，其規(guī)定有粗有細(xì)，所涉范圍有寬有窄，項(xiàng)目有多有少。如日本土地法的規(guī)定就相對(duì)較細(xì)，補(bǔ)償項(xiàng)目較多，補(bǔ)償?shù)姆秶蚕鄬?duì)較寬，其將下列損失均納入補(bǔ)償?shù)姆秶赫饔脫p失補(bǔ)償，按被征用財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值計(jì)價(jià)補(bǔ)償；通損補(bǔ)償，即因征地而通常可能受到的附帶性損失補(bǔ)償。包括地上建筑物、設(shè)備、樹木補(bǔ)償；遷移費(fèi)補(bǔ)償；歇業(yè)、停業(yè)補(bǔ)償；營(yíng)業(yè)規(guī)?？s小補(bǔ)償以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)償和林業(yè)補(bǔ)償；少數(shù)殘存地補(bǔ)償；離職者補(bǔ)償；事業(yè)損失補(bǔ)償。相反，德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地法的規(guī)定則相對(duì)較粗，補(bǔ)償項(xiàng)目較少，所設(shè)定的補(bǔ)償范圍也相對(duì)較窄，如德國(guó)法僅下列損失納入補(bǔ)償?shù)姆秶和恋鼗蚱渌麡?biāo)的物權(quán)利損失補(bǔ)償；營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償；征收標(biāo)的物上的一切附帶損失補(bǔ)償。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地法也僅將下列損失納入補(bǔ)償?shù)姆秶旱貎r(jià)補(bǔ)償，改良物的補(bǔ)償和接連地的損害補(bǔ)償。多年來(lái)，我國(guó)土地立法基本采用了德國(guó)和臺(tái)灣的立法模式，一直將土地征收補(bǔ)償范圍嚴(yán)格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)損失上。在這樣的立法思想指導(dǎo)下，《土地管理法》將征收補(bǔ)償?shù)姆秶鷩?yán)格限定在以下三個(gè)方面：土地補(bǔ)償；安置補(bǔ)償；地上附著物和青苗的補(bǔ)償。

對(duì)比各國(guó)關(guān)于補(bǔ)償范圍的立法規(guī)定，我們不難發(fā)現(xiàn)，與其他國(guó)家征收補(bǔ)償范圍的規(guī)定相比，我國(guó)土地征收的補(bǔ)償范圍明顯偏窄，補(bǔ)償項(xiàng)目明顯偏少。這種過(guò)窄的補(bǔ)償范圍之規(guī)定，不利于保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的合法權(quán)益，也不利于土地征收活動(dòng)的順利進(jìn)行，因此，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大。正是基于這樣的思考，《土地管理法修正案草案》在原有三項(xiàng)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，擴(kuò)大了補(bǔ)償?shù)姆秶晚?xiàng)目，規(guī)定：征地補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償，被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)助與社會(huì)保障費(fèi)用，農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償，以及其他地上附著物補(bǔ)償和青苗補(bǔ)償。2014年1月20日國(guó)務(wù)院的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》也要求：“抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對(duì)農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。”

通過(guò)上述規(guī)定可以看出，補(bǔ)償范圍無(wú)補(bǔ)償項(xiàng)目都是由國(guó)家立法決定的，也就是說(shuō)補(bǔ)償范圍是法定的。補(bǔ)償范圍的法定性決定了在法定補(bǔ)償范圍之外，土地征收人不得進(jìn)行補(bǔ)償，被征收人也不得要求和強(qiáng)迫土地征收人進(jìn)行補(bǔ)償。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)解決補(bǔ)償多少的問(wèn)題，決定著補(bǔ)償?shù)纳疃取Ｍa(bǔ)償范圍是法定的一樣，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是法定的，往往也由法律、法規(guī)明確規(guī)定之。

關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)《土地管理法》采取了兩種不同的規(guī)定方法。一種是直接規(guī)定。如《土地管理法》第四十七條第一款就明確規(guī)定，“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)植的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)償費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)償費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。”；另一種是授權(quán)規(guī)定，即間接規(guī)定。如《土地管理法》第四十七條第二款規(guī)定：“征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。”第二款也規(guī)定：“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！?/p>

無(wú)論是哪種規(guī)定，都難逃學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)立法規(guī)定的非議。這種非議直指我國(guó)法律關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的兩個(gè)明顯不足：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低；二是有些土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不具體。

第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。從現(xiàn)行立法規(guī)定來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)不折不扣的低標(biāo)準(zhǔn)、死標(biāo)準(zhǔn)。用這樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，既可能加劇農(nóng)村村民與政府之間的對(duì)立情緒，也會(huì)影響政府與村民之間的關(guān)系和國(guó)家建設(shè)的順利進(jìn)行。

針對(duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況，學(xué)術(shù)界呼吁修改的呼聲漸高。有的研究者建議：應(yīng)以市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地征收補(bǔ)償。②對(duì)于這種觀點(diǎn)，筆者實(shí)難茍同。因?yàn)?，首先，我?guó)只有土地使用權(quán)交易市場(chǎng)，而無(wú)土地所有權(quán)交易市場(chǎng)，法律禁止和打擊任何形式的非法轉(zhuǎn)讓土地的行為。既然不存在土地所有權(quán)交易市場(chǎng)，土地的“市場(chǎng)價(jià)”當(dāng)然也就無(wú)從談起。其次，即便我國(guó)存在土地所有權(quán)的交易市場(chǎng)，但由于農(nóng)村集體所有的土地是依據(jù)法律的規(guī)定無(wú)償取得的，其間并沒有取得人的勞動(dòng)凝結(jié)，因而也不能適用商品等價(jià)交換的規(guī)律進(jìn)行等價(jià)交換。有的研究者則提出可通過(guò)區(qū)分土地征收目的的方法，分別制定不同的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：即以公益為目的的土地征收，其征地標(biāo)準(zhǔn)按照現(xiàn)行的《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定執(zhí)行；以非公益為目的的土地征收，其征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)提高。③理由是，因?yàn)閲?guó)家為公益目的征收集體土地后，通常以劃撥的方式將土地使用權(quán)提供給公益事業(yè)者，因此，其征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行是合乎情理的；而非公益目的的土地征收，因其營(yíng)利性，國(guó)家通常在征收后，將土地使用權(quán)以出讓的方式提供給非公益事業(yè)用地者，因此，其征地補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)與土地的市場(chǎng)價(jià)格成正比例。該觀點(diǎn)提出者的愿望是好的，但是，該主張卻存在著一個(gè)致命的缺陷，那就是將征地區(qū)分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是違背法理的。因?yàn)榉枪材康挠玫夭⒉环贤恋卣魇諜?quán)行使的前提條件。因此，“我們完全有理由擔(dān)心，一旦我國(guó)土地法中確立這樣的制度，不僅不能從根本上起到控制國(guó)家征收權(quán)的作用，相反卻可能會(huì)助長(zhǎng)業(yè)已存在的土地征收權(quán)濫用之風(fēng)，影響對(duì)土地資源的保護(hù)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展?！雹?/p>

對(duì)于我國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的這一不足，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同時(shí)期生產(chǎn)力的發(fā)展水平和人民群眾的實(shí)際生活水平，在轄區(qū)內(nèi)區(qū)片綜合地價(jià)以下，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，以不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的辦法予以糾正和克服。據(jù)透露，即將公布的《土地管理法修正案》就擬采取在現(xiàn)行補(bǔ)償價(jià)格基礎(chǔ)上增加十倍的辦法對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。

第二，有些土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不具體。我國(guó)《土地管理法》僅對(duì)征收耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出了具體規(guī)定，對(duì)征收其他土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及地上附著物、青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置標(biāo)準(zhǔn)只做了授權(quán)規(guī)定而未做具體規(guī)定。這種只授權(quán)而不做具體規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)制定方法，時(shí)常會(huì)導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的層層降低，也同樣會(huì)影響土地征收補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行。因此，筆者建議，應(yīng)依法收回這種授權(quán)，并在《土地管理法》中明確規(guī)定其他土地以及地上附著物、青苗和村民安置的具體標(biāo)準(zhǔn)，至少應(yīng)做出原則性的規(guī)定或者對(duì)補(bǔ)償?shù)纳舷戮€做出規(guī)定。

補(bǔ)償程序。關(guān)于補(bǔ)償程序，我國(guó)《土地管理法規(guī)定》做了明確的規(guī)定。該法第四十八條規(guī)定，“征地補(bǔ)償方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！钡谒氖艞l規(guī)定，“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。”根據(jù)上述規(guī)定，我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)某绦蚩梢詣澐譃樗膫€(gè)階段。

第一，土地補(bǔ)償方案的制定。補(bǔ)償方案的制定是土地征收補(bǔ)償實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。征地方案確定以后，土地征收人就應(yīng)著手制定土地補(bǔ)償方案。制定補(bǔ)償方案應(yīng)在實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行。實(shí)地調(diào)查應(yīng)當(dāng)注意：調(diào)查應(yīng)由征地方和被征地方共同進(jìn)行；調(diào)查的范圍包括被征收土地的原用途、數(shù)量，農(nóng)村村民的人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)，地上附著物的類別、數(shù)量、經(jīng)濟(jì)價(jià)值，地上青苗的種類、數(shù)量、經(jīng)濟(jì)價(jià)值等內(nèi)容；調(diào)查的數(shù)據(jù)應(yīng)該準(zhǔn)確無(wú)誤，并已經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民共同簽字確認(rèn)。調(diào)查結(jié)束后，征地方應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律的規(guī)定，在實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上制定補(bǔ)償方案。補(bǔ)償方案應(yīng)當(dāng)載明補(bǔ)償機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償時(shí)間和期限等內(nèi)容。

第二，土地補(bǔ)償方案的公告。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征收補(bǔ)償方案一般應(yīng)包括以下內(nèi)容：本集體經(jīng)濟(jì)組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式；安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式；地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式；農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；其他有關(guān)征收補(bǔ)償、安置的具體措施。對(duì)征地補(bǔ)償方案進(jìn)行公告，就是對(duì)征地補(bǔ)償公開，讓征地補(bǔ)償透明。這既是法律的規(guī)定，也是被征地單位和村民的希望，更是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的當(dāng)然要求。公告征地補(bǔ)償方案，既保護(hù)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的知情權(quán)，方便了國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的社會(huì)監(jiān)督，又可以避免因土地權(quán)屬等不清而產(chǎn)生的糾紛。因此，市縣人民政府必（下轉(zhuǎn)79頁(yè)）（上接33頁(yè)）須按照《土地管理法》的規(guī)定，及時(shí)地在適當(dāng)?shù)胤揭罁?jù)法律的方式對(duì)補(bǔ)償方案進(jìn)行公告。

第三，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的意見。根據(jù)《征用土地公告辦法》的有關(guān)規(guī)定，土地征收補(bǔ)償方案公布以后，有關(guān)市縣人民政府土地主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民對(duì)土地征收補(bǔ)償方案的意見和建議，以保證土地征收補(bǔ)償?shù)墓脚c合理和土地征收工作的順利進(jìn)行；被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置方案公布之日起10個(gè)工作日內(nèi)向有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門提出。

第四，公布補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況。補(bǔ)償費(fèi)用分配是否及時(shí)、合理，使用是否正確，關(guān)系到村民的合法權(quán)益，因此，必須予以公開，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)在有效的監(jiān)督之下進(jìn)行。關(guān)于補(bǔ)償費(fèi)用的收支公開和使用監(jiān)督，我國(guó)《土地管理法》第四十九條明確規(guī)定：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。”一般而言，對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況的監(jiān)督則可以從兩個(gè)方面進(jìn)行，一種是政府部門，主要是農(nóng)業(yè)和民政部門的監(jiān)督；一種是農(nóng)村村民，包括全體村民在內(nèi)的監(jiān)督。政府部門依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，農(nóng)村村民依社員權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。法律保障政府部門和農(nóng)村村民的依法監(jiān)督權(quán)，任何單位和個(gè)人均不得阻撓和干涉。

深度思考

土地征收對(duì)中國(guó)社會(huì)的影響是深遠(yuǎn)的，我們?cè)诳隙ㄍ恋卣魇罩贫染薮笞饔玫耐瑫r(shí)，也不能高估它的作用和價(jià)值，更不能將所有土地需求寄身于此。過(guò)去，我們就是將工業(yè)化和城市化進(jìn)程中的所有土地需求寄身于土地征收制度，因而導(dǎo)致了土地所有權(quán)市場(chǎng)（一級(jí)市場(chǎng)）、使用權(quán)市場(chǎng)（二級(jí)市場(chǎng)）的混亂，導(dǎo)致了土地財(cái)政的不斷升級(jí)，導(dǎo)致了政府征地權(quán)的不斷膨脹，導(dǎo)致了土地的大量浪費(fèi)，導(dǎo)致了眾多的土地糾紛、土地爭(zhēng)議、土地矛盾甚至是土地流血事件，教訓(xùn)是深刻的。

我國(guó)工業(yè)化和城市化的進(jìn)程對(duì)土地的需求數(shù)量是巨大的，其中，既有以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的的公共用地需求，也有以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益為目的的商業(yè)用地的需求。目前的土地征收制度旨在滿足公共用地的需求，而無(wú)法滿足商業(yè)用地的需求。這就要求我們必須在堅(jiān)持土地征收制度的同時(shí)進(jìn)行制度創(chuàng)新，以滿足工業(yè)化和城市化進(jìn)程中商業(yè)用地的需求。這一制度的創(chuàng)新，就是農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)制度。所謂農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村集體組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)戶等依據(jù)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，將其所擁有的土地使用權(quán)，通過(guò)依法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和入股等方式有償讓與單位和個(gè)人使用的行為，其實(shí)質(zhì)是使用權(quán)主體的變動(dòng)。其中，集體建設(shè)用地，是指由集體所有的，用以建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共設(shè)施用地、公益事業(yè)用地等。

建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，是盤活存量土地，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)保值增值的必然選擇，是增加農(nóng)民收入，妥善安置農(nóng)民生活的必然選擇，是減少城鎮(zhèn)用地的一次性投資，加快城市化進(jìn)程的必然選擇。因此，我們應(yīng)當(dāng)盡快從以下四個(gè)方面構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度：一是確定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍包括地域范圍、用途范圍和流轉(zhuǎn)使用主體范圍。二是嚴(yán)格農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須是已經(jīng)依法批準(zhǔn)作為建設(shè)用地或已經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地，而且要權(quán)屬清楚，程序合法，用途符合城市規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃的要求。三是建立與集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相適應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地應(yīng)在明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，按照所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，實(shí)行有償、有期限、可流動(dòng)的使用制度。四是明確農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體形式。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體形式應(yīng)當(dāng)多種多樣，包括出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、聯(lián)營(yíng)、作價(jià)出資（入股）等，同時(shí)，為了推進(jìn)農(nóng)村土地整理和農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中，還可以采用土地置換的方式。

總之，我們應(yīng)當(dāng)并用土地征收制度和農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度來(lái)滿足工業(yè)化和城市化進(jìn)程中日益增長(zhǎng)的土地需求，也唯有如此，才能真正克服目前土地征收中的濫征、濫用行為，才能構(gòu)筑起我國(guó)多元有序的、健康發(fā)展的土地供給市場(chǎng)，也才能真正助力中國(guó)經(jīng)濟(jì)的騰飛與繁榮。

【注釋】

①轉(zhuǎn)引自王權(quán)典，鄧定遠(yuǎn)：“集體土地征收補(bǔ)償?shù)牧⒎ɡЩ笈c破解模式”，《第六屆中國(guó)農(nóng)村法治論壇論文集》。

②陳小君等：《農(nóng)村土地法律制度研究》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年，第274頁(yè)。

③王衛(wèi)國(guó)：《中國(guó)土地權(quán)利的法制建設(shè)》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年，第49頁(yè)。

篇4

[關(guān)鍵詞]土地征收 補(bǔ)償制度 土地立法

一、土地征收補(bǔ)償制度之現(xiàn)狀

根據(jù)憲法和土地管理法的規(guī)定,國(guó)家征收集體土地應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收土地的農(nóng)民進(jìn)行不降低生活水平為原則的補(bǔ)償,從所有權(quán)占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能分析,任何標(biāo)的物的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循等價(jià)有償原則,否則違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。在美國(guó),財(cái)產(chǎn)法將憲法規(guī)定的合理補(bǔ)償規(guī)定為補(bǔ)償所有者財(cái)產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)格,包括財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有價(jià)值和財(cái)產(chǎn)未來(lái)盈利的折扣價(jià)格?！皩?duì)抗政府的一系列的干預(yù),補(bǔ)償可能是一個(gè)很有力的武器?！蔽覈?guó)現(xiàn)行的土地補(bǔ)償制度主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1.補(bǔ)償原則

各國(guó)的土地立法中都規(guī)定了土地征收補(bǔ)償制度,我國(guó)也不例外,目前通常采用的補(bǔ)償原則主要有三個(gè);一是征收土地的補(bǔ)償費(fèi)是補(bǔ)償或補(bǔ)質(zhì)的,而不是地價(jià);二是按照被征收土地的原有用途補(bǔ)償;三是依照法定標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償。隨著我國(guó)《物權(quán)法》的頒行,對(duì)征收補(bǔ)償又作了更加明確具體的規(guī)定,保障被征地農(nóng)民的生活,維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。新的規(guī)定體現(xiàn)了黨和國(guó)家關(guān)于征地補(bǔ)償安置必須確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的原則。

2.補(bǔ)償項(xiàng)目及支付對(duì)象

1998 年修改后的《土地管理法》規(guī)定,征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。2007年頒行的《物權(quán)法》增加了新的規(guī)定:征地補(bǔ)償費(fèi)用包括依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用,安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。

支付對(duì)象是向被征地的集體土地所有權(quán)人支付的土地補(bǔ)償費(fèi),向青苗及地上附著物所有權(quán)人支付的青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi),向因征地而造成的富余勞動(dòng)力支付的安置補(bǔ)助費(fèi)。

3.補(bǔ)償安置費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)

征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征用前3 年平均年產(chǎn)值的6 至10 倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征用前3 年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是,每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過(guò)被征用前3年平均年產(chǎn)值的15 倍。至于青苗補(bǔ)助費(fèi)和其他地面附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),按各省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定執(zhí)行?

二、當(dāng)前土地征收補(bǔ)償制度存在的主要問(wèn)題

1.“公共利益需要”缺乏明確的法律界定

如同前面分析,國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有對(duì)“公共利益”作出明確規(guī)定,哈耶克指出,社會(huì)為之組織起來(lái)的“社會(huì)目標(biāo)”或“共同目的”通常被含糊其辭的表達(dá)為“公共利益”“全體福利”或“全體利益”。實(shí)踐中建設(shè)項(xiàng)目繁多,“公共利益”需要的尺度很難把握,政府在巨大經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下,極易打著公共利益的幌子,將商業(yè)目的用地納入土地征收的范圍,從而損害被征收土地集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益。

2.土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、范圍過(guò)窄

(1)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。低成本征地,極易導(dǎo)致有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)征地行為的隨意性、嚴(yán)重侵害相對(duì)人權(quán)益?補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)合理,補(bǔ)償方式單一,安置責(zé)任不明確,甚至使失地農(nóng)民徹底失去生存的依靠,現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很難以保證被征地農(nóng)民維持現(xiàn)有的生活水平,更忽略了農(nóng)民對(duì)土地所擁有的土地發(fā)展權(quán)。

(2)低價(jià)征收,高價(jià)出讓,補(bǔ)償費(fèi)用難到農(nóng)民手中。我國(guó)土地管理法中明確規(guī)定了土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高,但仍存在著不足。在實(shí)踐中,有的縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與到補(bǔ)償收益的分配中,從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人得到的補(bǔ)償減少。同時(shí),土地補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)的使用、管理缺乏必要的約束和監(jiān)督,農(nóng)民得不到妥善安置的情況時(shí)有發(fā)生。

3.征地程序欠缺,透明度不高,將農(nóng)民置之度外

科學(xué)合理的土地征收程序可以預(yù)先設(shè)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)限,規(guī)定其決策的依據(jù)和步驟,避免行政機(jī)關(guān)專斷和,保證土地征收的順利進(jìn)行。但是在我國(guó),土地征收程序的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單,缺少必要的監(jiān)督機(jī)制,容易帶來(lái)行政權(quán)力的泛濫。且由于土地征收費(fèi)用低,很多土地被征收后閑置,造成大量土地資源的浪費(fèi),使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。被征收土地者在整個(gè)土地征收過(guò)程中處于被動(dòng)的劣勢(shì)地位,如補(bǔ)償方案的確定是由政府核準(zhǔn)并實(shí)施,征收程序的公正性難以保障。農(nóng)民尋求救濟(jì)往往采取集體上訪甚至更為極端的解決方法,成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

三、土地征收補(bǔ)償制度完善的主要思路

1.民主的決策。明確界定“公共利益”,“公共利益”一定要通過(guò)“公共程序”去尋求。因此,必須明確以下兩點(diǎn):一是將商業(yè)性用地嚴(yán)格排除在外,當(dāng)土地與商業(yè)性相聯(lián)系時(shí),就不能通過(guò)土地征收的手段來(lái)實(shí)現(xiàn);二是應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制土地征收的范圍,盡可能減少征收集體土地,只有合理規(guī)劃,嚴(yán)格審批,才能有效保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地使用權(quán)。土地征收過(guò)程中,注重被征收土地者在整個(gè)過(guò)程中的參與,設(shè)置科學(xué)合理的救濟(jì)措施,保證在發(fā)生爭(zhēng)議時(shí),被征收土地者可以通過(guò)多種救濟(jì)途徑維護(hù)自己的利益。

2.科學(xué)的立法。在立法方面要完善相關(guān)制度,包括有關(guān)土地征收的法律法規(guī)。土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷提高,基本上保證農(nóng)民不因土地征收降低生活水平? 細(xì)化補(bǔ)償項(xiàng)目,擴(kuò)大補(bǔ)償范圍,從我國(guó)實(shí)際出發(fā),結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn),適當(dāng)擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍,將殘余地分割損害、正常營(yíng)業(yè)損害以及其他各種因征地而支出的必要費(fèi)用等可確定、可量化的財(cái)產(chǎn)損失列入補(bǔ)償范圍,以確保被征收人的合法權(quán)益不受侵犯。借鑒國(guó)外立法條例,結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行管理體制,以法律的形式完善土地征收補(bǔ)償程序。

3.平衡型的城市規(guī)劃。在城市規(guī)劃中,在維護(hù)、監(jiān)督行政主體依法行政與保護(hù)公民、法人、其他組織的合法權(quán)益之間,謀求一種平衡――通過(guò)公眾的參與,通過(guò)各利益主體的博弈,實(shí)現(xiàn)權(quán)利和義務(wù)的動(dòng)態(tài)平衡,公民權(quán)利和公共利益的平衡。既防止公民權(quán)的濫用,同時(shí)也防止行政權(quán)的濫用。

參考文獻(xiàn):

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篇5

[關(guān)鍵詞] 土地征收 公共利益 補(bǔ)償 程序

近年來(lái),全國(guó)各地因土地征收問(wèn)題引起的各類不斷發(fā)生,農(nóng)民上訪也很大程度集中在土地征收問(wèn)題上,大規(guī)模的土地征收已經(jīng)嚴(yán)重地影響到了社會(huì)穩(wěn)定。土地征收問(wèn)題在當(dāng)今中國(guó)社會(huì)已經(jīng)變得越來(lái)越突出,而土地征收所反映的社會(huì)問(wèn)題和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我國(guó)的土地征收制度存在著非常嚴(yán)重的不規(guī)范現(xiàn)象,這些現(xiàn)象雖然紛繁多樣,但主要反映了我國(guó)土地征收中的三個(gè)深層次問(wèn)題:土地征收的公共利益目的性問(wèn)題;對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償問(wèn)題;征收要履行的程序問(wèn)題。

一、制度設(shè)計(jì)缺陷導(dǎo)致征收的公益目的性被嚴(yán)重濫用

1.土地制度的設(shè)計(jì)存在缺陷

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第2條第4款規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！痹摲ǖ?3條第1款又規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅,經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè),經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外?！痹摋l第2款又規(guī)定:“前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！?/p>

依據(jù)《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》的規(guī)定,土地征收的理由只能是為了公共利益目的,私人或商業(yè)用地建設(shè)是不能通過(guò)征收集體土地進(jìn)行的。但是“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”,“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地?！庇谑?在同一部土地管理法律中出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的兩處規(guī)定。也就是說(shuō)法律并未限定死“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的,如商業(yè)用地,不得使用土地征收手段?！?/p>

這就導(dǎo)致為了非公共利益的需要而征地的現(xiàn)象普遍存在。而基于現(xiàn)實(shí)情況,飛速城市化進(jìn)程需要大量的土地作為建設(shè)材料,而農(nóng)村集體土地又不能直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn),這種土地制度設(shè)計(jì)上的缺陷必然會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、為了非公共利益而征收集體所有土地。

2.公共利益條款被地方政府濫用

在土地征收的實(shí)踐中,是否征收、如何征收、征收何處均由地方政府主導(dǎo),法律對(duì)公共利益的范圍又未作任何界定,地方政府往往隨意找個(gè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決就業(yè)問(wèn)題或改善城市環(huán)境的借口以實(shí)現(xiàn)征收。而基于政績(jī)考量或不正當(dāng)?shù)臋?quán)力尋租,地方官員們就將征收的土地用于商業(yè)目的了。譬如搞房地產(chǎn)開發(fā),譬如設(shè)立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。更為吸引他們熱衷征收土地的原因還在于大量的土地出讓金極為增加財(cái)政收入。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明,在一些地方,土地出讓金收入占地方財(cái)政預(yù)算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益條款幾乎形同虛設(shè),被地方政府嚴(yán)重濫用。

日本在1951年頒布了《土地征收法》,該法第3條列舉了35種可以征收土地的情形或理由,這些情形基本限定在關(guān)系國(guó)家和公民利益的重大事項(xiàng)內(nèi)。這些基本情形包括:依據(jù)道路法進(jìn)行的道路建設(shè);以治水和發(fā)展水利為目的在江河上設(shè)置的防堤、護(hù)岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他設(shè)施;國(guó)家和地方團(tuán)體進(jìn)行的農(nóng)地改造與綜合開發(fā)所建的道路、水渠等設(shè)施;鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)、氣象觀測(cè)、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公園等設(shè)施。相比于日本,我們?cè)谶@一方面落后了近六十年,我國(guó)的土地征收法律對(duì)于公共利益條款的規(guī)定是如此的模糊,這就導(dǎo)致這一條款在法律適用上的不具有可操作性,淪為地方政府濫用征收權(quán)的極好借口。地方官員動(dòng)輒聲稱為了人民的公共利益,為了整個(gè)城市的發(fā)展,而其行為沒有規(guī)范的法律條款約束,最終導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)和人民權(quán)益的嚴(yán)重傷害。

二、土地征收的補(bǔ)償機(jī)制不健全導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益損害

按照我國(guó)《土地管理法》第47條的規(guī)定:“征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征地的安置補(bǔ)助費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),最高不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地,用地單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第2款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

首先,土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是依照被征收土地的“原用途”。原用途是無(wú)法正確反映土地價(jià)值的,按照“原用途”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的“產(chǎn)值倍數(shù)法”進(jìn)行計(jì)算也不能反映土地的增值價(jià)值。這種補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)過(guò)低,沒有反映出土地的真正價(jià)值,農(nóng)民的生活沒有因?yàn)橥恋乇徽魇斩兴岣?反而是失去了賴以生存的衣食保障,這是不公平的?？傊?我國(guó)集體土地征收的補(bǔ)償是一種不完全補(bǔ)償,而且這種不完全補(bǔ)償是一種較低層次的補(bǔ)償。

其次,我國(guó)土地征收的法律中缺乏必要的補(bǔ)償原則。2004年通過(guò)了《憲法修正案》第20條,規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”隨后,《土地管理法》第2條第4款修改為:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡珒刹糠啥嘉匆?guī)定土地征收的補(bǔ)償原則,而美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的憲法中都對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t做出了明確規(guī)定。通常來(lái)說(shuō),世界各國(guó)基本都采用公平補(bǔ)償原則,而我國(guó)對(duì)此卻未作一字限定。

再次,還存在著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方式不合理,征收補(bǔ)償范圍較窄,各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題。

三、土地征收的過(guò)程缺乏嚴(yán)格、規(guī)范的程序保障

1.土地征收程序仍不夠細(xì)致完善

1999年1月1日實(shí)施的新《土地管理法》及其實(shí)施條例、國(guó)土資源部于2001年10月18日以部令形式的《征用土地公告辦法》、國(guó)土資源部2004年1月9日的《國(guó)土資源聽證規(guī)定》等法律法規(guī)對(duì)我國(guó)土地征收的程序做出了若干規(guī)定,依據(jù)《土地管理法》及其配套法規(guī)、規(guī)章,農(nóng)村土地征收大致包含如下程序:(1)擬定征收土地的方案并報(bào)上級(jí)政府審查批準(zhǔn)。擬征收土地所在地縣、市人民政府或其土地行政主管部門擬定土地征收方案,內(nèi)容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范圍、地類、面積、地上附著物的種類及數(shù)量,征收土地及地上附著物和青苗的補(bǔ)償,勞動(dòng)力安置途徑,原土地的所有權(quán)人及使用權(quán)人情況等。(2)征收土地方案公告和征地補(bǔ)償?shù)怯?。征收土地方案依法定程序批?zhǔn)后,由縣級(jí)以上人民政府予以公告。被征收土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi),持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?3)制定征地補(bǔ)償安置方案并公告?？h、市人民政府土地行政主管部門制定征地補(bǔ)償、人員安置及地上附著物拆遷等具體的方案,并予以公告。有關(guān)政府部門應(yīng)聽取被征收土地的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見,國(guó)土資源部門應(yīng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。(4)實(shí)施征收階段。征收土地補(bǔ)償和人員安置方案實(shí)施后,縣、市人民政府土地行政主管部門組織有關(guān)單位對(duì)被征收的土地實(shí)施征收。

2.縱觀我國(guó)法律規(guī)定的土地征收程序,我們不難發(fā)現(xiàn)里面存在的諸多問(wèn)題

首先,我國(guó)的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的審查程序。無(wú)論是《憲法》還是《土地管理法》皆規(guī)定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是這一規(guī)定卻缺乏程序保障?！秶?guó)土資源聽證規(guī)定》第19條第2項(xiàng)規(guī)定:“土地主管部門在報(bào)批非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案之前,應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利?！钡锹犠C是否包含對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用公益目的要件的確認(rèn),該規(guī)定并未說(shuō)明。誰(shuí)來(lái)確定征收符合公共利益,行政機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定這一合法前提成立之后是否需要審查,被征收土地的權(quán)利人是否可以對(duì)此提出異議?這些答案我們無(wú)法從現(xiàn)存法律中發(fā)現(xiàn),而這恰恰是土地征收的第一關(guān),缺少程序性的制約,公共利益條款被濫用,被無(wú)限解釋,像彈簧一樣無(wú)限伸縮也就不足為奇了。

其次,土地征收程序中土地權(quán)利人的參與機(jī)會(huì)很少,參與時(shí)間放在了最后的補(bǔ)償爭(zhēng)議階段,參與所表達(dá)的意見沒有拘束力。《土地管理法》第48條規(guī)定:“征地補(bǔ)償安置方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告,并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！薄皩?duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的,由縣級(jí)以上政府協(xié)調(diào),協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征地的政府裁決。”“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征地方案的實(shí)施?！薄皩?duì)土地征收的決定不服,申請(qǐng)行政復(fù)議的,行政復(fù)議決定為最終裁決。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒有表達(dá)自己意見的權(quán)利?？梢?被征收人的意見表達(dá)對(duì)征收行為基本不具有拘束力。

再次,對(duì)違反土地征收程序的行為缺乏制裁和懲戒性規(guī)定,對(duì)違反法定程序的法律后果規(guī)定不夠明確。這導(dǎo)致了實(shí)踐中規(guī)避必要的土地征收程序,實(shí)施突擊征收的現(xiàn)象大量存在。不遵守法定程序,強(qiáng)行施加給農(nóng)民較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),不給予農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán),最后導(dǎo)致土地征收中的矛盾、沖突不斷,農(nóng)民上訪、申訴事件層出不窮。

四、結(jié)束語(yǔ)

由于我國(guó)法制建設(shè)的不完善,在土地征收中反應(yīng)的問(wèn)題多如牛毛。但筆者認(rèn)為如上三類問(wèn)題是最棘手和最關(guān)鍵的問(wèn)題,解決了這些問(wèn)題才能較好地規(guī)范我國(guó)的土地征收法律制度,使之良性、有序發(fā)展。

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